Piccoli interventi edilizi e aree protette

Una manutenzione ordinaria o un restauro “semplice” in area protetta non esiste. Anche un intervento modesto – il recupero di un piccolo edificio storico, il rifacimento di un percorso, la “pulizia” dell’area verde circostante – se si trova in un parco, in una riserva o dentro (o vicino a) un sito della Rete Natura 2000 o ad un’area protetta si porta dietro una serie di adempimenti ambientali che raramente compaiono nel cronoprogramma e nel quadro economico. E che la scheda tecnica DNSH di riferimento, normalmente, non nomina nemmeno.

In questo articolo vediamo perché succede, quali sono le norme che si applicano davvero, come funziona la Valutazione di Incidenza (VIncA) e quali sono gli errori più frequenti che si vedono nelle relazioni DNSH e nei progetti.

1. Il caso tipo: un piccolo intervento, una scheda che tace

Immaginiamo un intervento finanziato con fondi PNRR o di coesione: restauro conservativo e messa in sicurezza di un piccolo edificio storico, riqualificazione dell’area verde di pertinenza con rimozione di rovi e vegetazione infestante, rifacimento della pavimentazione del percorso di accesso, magari un piccolo impianto fotovoltaico per rendere il sito autonomo. Nessuna nuova volumetria, nessun consumo di suolo significativo, importi contenuti.

Dal punto di vista DNSH, l’intervento viene normalmente ricondotto alla Scheda 2 – Ristrutturazioni e riqualificazioni di edifici residenziali e non residenziali della Guida operativa. E qui nasce il problema.

2. Cosa dice (e cosa non dice) la Scheda 2

Nella Scheda 2 il vincolo relativo all’obiettivo Protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi è uno solo: se l’intervento interessa almeno 1.000 m² di superficie, l’80% del legno vergine utilizzato deve essere certificato FSC/PEFC o equivalente, e gli altri prodotti in legno devono provenire da recupero o riutilizzo. Gli elementi di verifica ex ante ed ex post riguardano esclusivamente le certificazioni del legno.

Della localizzazione dell’intervento, nei vincoli, non c’è traccia. L’unico richiamo compare in coda alla scheda, tra gli “elementi di novità” rispetto alla normativa vigente, e per di più legato al caso delle costruzioni in legno: lì si dice che non dovranno essere coinvolti suoli di pregio naturalistico e che, in tal caso, andranno adottate le misure precauzionali previste dall’ordinamento, come la valutazione di incidenza e la valutazione di conformità rispetto ai regolamenti delle aree protette.

Altre schede della Guida operativa (ad esempio quelle dedicate alle nuove costruzioni e agli interventi con consumo di suolo) contengono invece un paragrafo esplicito sulle aree sensibili sotto il profilo della biodiversità, con elementi di verifica chiari: censimento floro-faunistico per escludere habitat di specie in Lista Rossa, Valutazione di Incidenza per gli interventi in siti Natura 2000 o in prossimità, nulla osta degli enti gestori delle aree protette.

Il punto: il fatto che la Scheda 2 non riporti questi elementi non significa che per una ristrutturazione in area protetta non servano. Significa solo che la scheda è stata scritta pensando alla ristrutturazione “tipo”, in contesto urbano. Gli obblighi derivano dalla normativa ambientale, non dalla scheda.

3. Il principio da cui partire: DNSH significa rispettare tutte le norme ambientali applicabili

È bene ricordarlo, perché nella pratica quotidiana tende a perdersi: il DNSH non è un adempimento autonomo che si esaurisce nella compilazione di una check-list. È, prima di tutto, il rispetto della normativa ambientale – europea, nazionale e regionale – applicabile all’intervento. Le schede tecniche sono uno strumento di supporto che sintetizza i requisiti più ricorrenti per una categoria di attività; non sono un elenco chiuso.

Lo conferma lo stesso impianto europeo:

il Regolamento (UE) 2020/852 (Tassonomia), all’art. 17, definisce il danno significativo agli obiettivi ambientali, tra cui la biodiversità e gli ecosistemi;
il Regolamento Delegato (UE) 2021/2139, nell’Appendice D all’Allegato I, fissa i criteri DNSH generici per la biodiversità: per le attività situate in aree sensibili sotto il profilo della biodiversità o in prossimità di esse (Rete Natura 2000, siti UNESCO, Key Biodiversity Areas, altre aree protette) deve essere condotta, ove applicabile, una valutazione appropriata e attuate le misure di mitigazione che ne derivano;
il Regolamento (UE) 2021/241 (RRF) e gli orientamenti tecnici della Commissione sull’applicazione del DNSH (2021/C 58/01, aggiornati con la comunicazione C/2023/111) ribadiscono che il rispetto della normativa ambientale pertinente è la condizione minima.

In altre parole: una relazione DNSH formalmente perfetta su una Scheda 2, per un intervento che ignora la VIncA o il parere dell’ente parco, non rispetta il principio “non arrecare un danno significativo”. Lo rispetta solo sulla carta – e al primo controllo il problema emerge.

4. La mappa degli adempimenti per un intervento in area sensibile

Quando l’intervento ricade in un’area protetta, in un sito Natura 2000 o in prossimità, il perimetro normativo si allarga. Non tutti gli adempimenti sono sempre dovuti: alcuni lo sono sempre, altri dipendono da verifiche di fatto (perimetri, definizione di bosco, vincoli). La tabella che segue dà un quadro d’insieme.

Adempimento	Riferimenti principali	Quando serve
Valutazione di Incidenza (almeno Livello I – screening)	Dir. 92/43/CEE art. 6 par. 3-4; DPR 357/1997 art. 5; Linee guida nazionali VIncA (Intesa Stato-Regioni 28/11/2019); atti regionali di recepimento	Sempre, per interventi nei siti Natura 2000 o esterni che possono avere incidenze sul sito. Nessuna soglia dimensionale o distanza minima. E’ il punto più critico e disatteso.
Verifica naturalistica (habitat, specie, periodi sensibili)	Dir. 92/43/CEE e 2009/147/CE; DPR 357/1997 art. 8; L. 157/1992; misure di conservazione del sito	Sempre, in forma proporzionata all’intervento; è anche la base tecnica dello screening della VinCA
Parere / nulla osta dell’ente gestore dell’area protetta	L. 394/1991 (art. 13 per i parchi nazionali); leggi regionali sulle aree protette; regolamenti e piani dell’area	Se l’intervento ricade nel perimetro dell’area protetta e la sua disciplina lo prevede
Titolo forestale	D.Lgs. 34/2018 (TUFF), art. 3 per la definizione di bosco; leggi e regolamenti forestali regionali	Se la “pulizia” del verde o i tagli interessano un’area che è bosco in senso giuridico
Vincolo idrogeologico	R.D.L. 3267/1923; norme regionali	Se l’area è vincolata e sono previsti movimenti di terra o modifiche d’uso del suolo
Autorizzazione paesaggistica (o esenzione motivata)	D.Lgs. 42/2004, artt. 142, 146, 149; DPR 31/2017	Quasi sempre il vincolo c’è (le aree protette sono vincolate ex lege); spesso l’intervento è esente, ma l’esenzione va motivata
Autorizzazione della Soprintendenza per i beni culturali	D.Lgs. 42/2004, artt. 10-12 e 21	Se l’edificio è un bene culturale (es. edificio di culto con più di 70 anni di proprietà pubblica o ecclesiastica)

Nei paragrafi che seguono approfondiamo i due temi più sottovalutati: la Valutazione di Incidenza e la verifica naturalistica.

5. La Valutazione di Incidenza: cosa dice davvero la norma

5.1 Il fondamento: art. 6 della Direttiva Habitat e art. 5 del DPR 357/1997

L’art. 6, paragrafo 3, della Direttiva 92/43/CEE “Habitat” stabilisce che qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito, ma che possa avere incidenze significative su di esso, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza. In Italia la disposizione è recepita dall’art. 5 del DPR 357/1997 (come modificato dal DPR 120/2003).

Tre elementi della formulazione sono decisivi e vengono spesso ignorati:

“qualsiasi” piano o progetto: non esistono soglie dimensionali, di importo o di tipologia al di sotto delle quali la valutazione non serve;
“che possa avere” incidenze: il criterio è la possibilità di un effetto, non la sua certezza. Lo screening serve proprio a verificarlo;
“singolarmente o congiuntamente”: vanno considerati anche gli effetti cumulativi con altri interventi.

5.2 La VIncA serve anche fuori dal perimetro del sito

La norma non parla di interventi dentro i siti Natura 2000, ma di interventi che possono avere incidenze sui siti. Ne consegue che la Valutazione di Incidenza può essere necessaria anche per interventi esterni al perimetro. Lo chiariscono sia la guida della Commissione europea sulla gestione dei siti Natura 2000 (comunicazione C(2018) 7621, “Gestione dei siti Natura 2000 – Disposizioni dell’articolo 6 della direttiva Habitat”), sia le Linee guida nazionali per la Valutazione di Incidenza approvate con l’Intesa Stato-Regioni del 28 novembre 2019 (GU n. 303 del 28/12/2019).

E soprattutto: non esiste una distanza minima fissata a livello nazionale oltre la quale si è automaticamente esclusi. Conta il nesso funzionale tra l’intervento e gli habitat e le specie per cui il sito è stato designato: un corso d’acqua che scorre dall’intervento verso il sito, una specie che si sposta tra aree di foraggiamento e di riproduzione, il disturbo acustico o luminoso di un cantiere. Nelle istruttorie regionali capita di vedere screening richiesti per interventi a diversi chilometri dal confine del sito.

In pratica: la domanda corretta non è “l’intervento è dentro il sito?”, ma “l’intervento può avere effetti su habitat e specie del sito, anche indirettamente?”. Se la risposta non è un “no” motivato e documentato, lo screening va fatto.

5.3 I tre livelli e gli strumenti di semplificazione

Le Linee guida nazionali, recepite da tutte le Regioni con propri atti (che definiscono autorità competenti, modulistica e modalità di presentazione), articolano la VIncA in tre livelli:

Livello I – Screening: verifica se l’intervento può avere incidenze significative. Si presenta con il format proponente regionale, integrando nel progetto le Condizioni d’Obbligo pertinenti (prescrizioni standard che, se rispettate, tengono l’intervento sotto la soglia di significatività).
Livello II – Valutazione appropriata: se lo screening non esclude incidenze significative, serve uno Studio di Incidenza che valuti gli effetti sugli obiettivi di conservazione del sito e individui le misure di mitigazione.
Livello III – Deroga: per progetti con incidenza negativa, ammessi solo in assenza di alternative e per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, con misure di compensazione.

Per gli interventi piccoli, gli strumenti di semplificazione sono due:

Prevalutazioni: alcune Regioni e alcuni enti gestori hanno già sottoposto a screening determinate tipologie di intervento, a determinate condizioni e per determinati siti. Se l’intervento corrisponde, si procede con una verifica di corrispondenza: il proponente compila un modulo e lo trasmette al soggetto gestore del sito, che verifica e ne comunica l’esito.
Condizioni d’Obbligo: semplificano lo screening, ma non lo sostituiscono.

Le Linee guida del 2019 hanno invece superato le vecchie prassi di “esclusione” per tipologia: in molte Regioni non esiste più una “verifica di assoggettabilità a VIncA”, e le misure di conservazione sono state ripulite dalle clausole di esclusione. La semplificazione non può tradursi nella mera esclusione a priori di categorie di opere.

5.4 Chi fa cosa

Proponente (il soggetto attuatore): presenta l’istanza, firma, si assume la responsabilità dell’attuazione delle Condizioni d’Obbligo e delle prescrizioni.
Tecnico incaricato (naturalista, biologo, agronomo-forestale): redige la parte naturalistica e compila il format.
Autorità competente: la Regione o l’ente a cui la competenza è stata delegata (spesso l’ente gestore del sito o dell’area protetta). Quando autorità e gestore non coincidono, il gestore viene sentito.

L’esito della VIncA va acquisito prima del rilascio dei titoli abilitativi e le sue prescrizioni devono entrare negli elaborati di progetto e nel capitolato. Ai fini DNSH, l’evidenza da conservare è l’atto di esito (o la comunicazione di esito della verifica di corrispondenza), non il semplice modulo compilato.

6. La verifica naturalistica: cosa guardare davvero

La formulazione DNSH presente in altre schede parla di “censimento floro-faunistico” per verificare l’assenza di habitat di specie in pericolo elencate nelle Liste Rosse europee o IUCN. Nella pratica è utile allargare lo sguardo: le Liste Rosse sono un riferimento di vulnerabilità, ma il quadro di tutela giuridica è quello degli allegati della Direttiva Habitat (Allegati I, II e IV) e della Direttiva Uccelli, oltre alle misure di conservazione del sito.

La verifica deve essere proporzionata: per un piccolo intervento basta di norma una relazione di un tecnico competente, basata su analisi documentale (Formulario Standard del sito, misure di conservazione, piano di gestione, banche dati disponibili) e su uno o più sopralluoghi nel periodo giusto. Non serve un monitoraggio pluriennale; serve sapere dove guardare.

6.1 L’edificio stesso può essere un habitat

È l’aspetto più trascurato negli interventi di restauro. Gli edifici storici – soprattutto se poco frequentati, come cappelle, chiesette, cascine, torri, mulini – offrono cavità, sottotetti, fessure nelle murature, travature e coppi che sono ambienti di rifugio e riproduzione per diverse specie. Non è detto che ci siano sempre, ma è un aspetto che va sempre verificato. Le categorie da considerare sono:

Chirotteri (pipistrelli): utilizzano sottotetti, campanili, cavità murarie e fessure come rifugi estivi, colonie riproduttive o siti di svernamento. Tutte le specie italiane sono nell’Allegato IV della Direttiva Habitat, diverse anche nell’Allegato II;
Uccelli nidificanti negli edifici: rondone, balestruccio, rondine, rapaci notturni come civetta e barbagianni, passeri, codirossi, taccole e altre specie che nidificano sotto le coperture, nei fori delle murature o nelle cornici;
Specie legate ai manufatti in pietra: muretti a secco, selciati e ruderi possono ospitare rettili, anfibi, invertebrati e flora rupicola.

Attenzione: questo tema non riguarda solo le aree protette. La tutela delle specie dell’Allegato IV (art. 12 della Direttiva Habitat, art. 8 del DPR 357/1997) vieta il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione e delle aree di riposo ovunque, non solo nei siti Natura 2000. Lo stesso vale per la protezione dei nidi dell’avifauna selvatica (Direttiva Uccelli, L. 157/1992). Rifare una copertura con una colonia di pipistrelli nel sottotetto, senza accorgimenti, è un problema anche in pieno centro urbano.

Le misure tipiche, quando la presenza è accertata o probabile, sono semplici e poco costose: programmare le lavorazioni su coperture e murature fuori dal periodo riproduttivo o di svernamento, mantenere o ricreare accessi e cavità idonee, installare rifugi artificiali, evitare trattamenti del legno tossici per la fauna, limitare l’illuminazione esterna notturna.

6.2 L’area verde: la “pulizia” non è un’operazione neutra

“Ripulitura del sottobosco infestante” è una delle voci più ricorrenti nei progetti di riqualificazione, ed è anche una delle più delicate. Il problema non è la voce in sé, ma cosa si intende concretamente:

se si tratta di specie esotiche invasive (robinia, ailanto, ciliegio tardivo, poligono del Giappone, ecc.), la rimozione può essere anche un’azione di miglioramento ambientale, a patto che sia fatta con metodi che non ne favoriscano la ricaccia o la diffusione e con una corretta gestione del materiale di risulta (Reg. UE 1143/2014, D.Lgs. 230/2017, liste regionali);
se invece si rimuove lo strato arbustivo autoctono – rovi compresi, che sono siti di nidificazione e alimentazione per molte specie – si sta di fatto semplificando un habitat, eventualmente anche un habitat di interesse comunitario.

Vanno considerati anche gli alberi vecchi, cavi o morti in piedi e il legno morto a terra, che ospitano insetti saproxilici tutelati (alcuni in Allegato II della Direttiva Habitat), pipistrelli forestali e uccelli che nidificano nelle cavità. E, naturalmente, l’avifauna nidificante negli arbusti, che impone di evitare i tagli nel periodo riproduttivo.

Se poi l’area è bosco in senso giuridico – secondo l’art. 3 del D.Lgs. 34/2018, di norma una superficie di almeno 2.000 m², larghezza di almeno 20 metri e copertura arborea di almeno il 20%, salvo diverse definizioni regionali nei limiti di legge – gli interventi ricadono nella disciplina forestale regionale, con i suoi titoli, i suoi periodi di taglio e i requisiti per gli esecutori.

7. I tempi: il vero costo nascosto

La maggior parte di questi adempimenti non è costosa in sé. Il problema sono i tempi, che raramente vengono messi a cronoprogramma:

stagionalità dei rilievi: un sopralluogo per verificare una colonia riproduttiva di chirotteri o la nidificazione dell’avifauna ha senso in primavera-estate; per i siti di svernamento serve l’inverno. Un rilievo fatto nel mese sbagliato può non dire nulla;
periodi di esclusione per i lavori: tagli e lavorazioni su coperture e vegetazione vanno spesso concentrati fuori dal periodo riproduttivo;
tempi istruttori: screening VIncA, parere dell’ente gestore, eventuali titoli forestali e paesaggistici hanno ciascuno i propri tempi procedimentali.

Se questi elementi non entrano nel cronoprogramma e nel quadro economico fin dalla progettazione, emergono a lavori già affidati – con sospensioni, varianti e, nei progetti finanziati, rischi sul rispetto delle scadenze e sulla rendicontazione.

8. Gli errori più frequenti

1. “La scheda non lo chiede, quindi non serve” Le schede tecniche non sono un elenco chiuso. Gli obblighi derivano dalla normativa ambientale applicabile, che si applica a prescindere dalla scheda scelta.

2. “L’intervento è fuori dal perimetro, niente VIncA” La VIncA riguarda gli interventi che possono avere incidenze sul sito, anche esterni. Senza una distanza minima di esclusione, serve una valutazione motivata della possibile interferenza.

3. “È un piccolo intervento / è solo manutenzione” La norma non prevede soglie. Un piccolo intervento avrà uno screening semplice, ma lo screening va fatto (o va verificata la corrispondenza con una prevalutazione).

4. Confondere prevalutazione ed esclusione La prevalutazione non è un’esenzione automatica: richiede una verifica di corrispondenza, da trasmettere al gestore del sito, che deve confermarla. E vale solo per le tipologie, le condizioni e i siti previsti. Un progetto “misto” (restauro + verde + impianti) difficilmente rientra per intero in una sola tipologia.

5. Considerare la “pulizia” del verde un’operazione neutra Rimuovere vegetazione autoctona, arbusti, alberi vecchi e legno morto può incidere su habitat e specie. Il progetto deve dire con precisione cosa si rimuove, come e quando.

6. Dimenticare che l’edificio può essere un habitat Chirotteri e uccelli nidificanti negli edifici sono tutelati ovunque. La verifica va fatta prima di intervenire su coperture, sottotetti e murature.

7. “C’è l’autorizzazione della Soprintendenza, quindi siamo a posto” L’autorizzazione ex art. 21 del D.Lgs. 42/2004 tutela il bene culturale. Non sostituisce la VIncA, né il parere dell’ente gestore dell’area protetta, né – per le parti esterne al bene – l’autorizzazione paesaggistica.

8. Relazione DNSH che si limita a dichiarare “L’intervento non ricade in area protetta” senza cartografia, oppure “l’intervento non ha incidenze” senza screening, non sono evidenze. Servono inquadramento cartografico, atti acquisiti o motivazioni documentate.

9. Acquisire gli atti troppo tardi Se la VIncA arriva dopo l’affidamento, le prescrizioni non sono in capitolato e l’impresa non è tenuta a rispettarle. Il risultato è una verifica ex post senza evidenze.

10. Esenzioni paesaggistiche non motivate Molti interventi di questo tipo rientrano nell’Allegato A del DPR 31/2017 o nell’art. 149 del D.Lgs. 42/2004 (tagli colturali). Ma l’esenzione va individuata e motivata negli elaborati, voce per voce.

9. Come impostare correttamente il lavoro

Ex ante (progettazione)

Inquadramento territoriale: cartografia dei siti Natura 2000, delle aree protette e dei vincoli (paesaggistico, forestale, idrogeologico) rispetto all’area di intervento e alla sua area di influenza.
Contatto preliminare con l’ente gestore: chiarisce in un solo passaggio perimetri, competenze, eventuali prevalutazioni applicabili e necessità del parere o nulla osta.
Relazione naturalistica proporzionata: habitat e specie del sito, verifica dell’edificio e dell’area verde, periodi sensibili, misure di mitigazione.
Screening VIncA (o verifica di corrispondenza) e parere dell’ente, possibilmente in un’unica istruttoria o in conferenza di servizi.
Titoli di settore (forestale, idrogeologico, paesaggistico) o motivazione delle esenzioni.
Recepimento delle prescrizioni negli elaborati, nel cronoprogramma e nel capitolato.
Relazione DNSH che richiami tutti gli atti e le misure, anche quelle non previste dalla scheda tecnica di riferimento.

Ex post (esecuzione e rendicontazione)

giornale dei lavori con le date delle lavorazioni rispetto ai periodi sensibili;
documentazione fotografica delle misure di mitigazione (rifugi, accessi mantenuti, rilasci di alberi e legno morto);
eventuali verbali del naturalista in fase di cantiere;
formulari dei rifiuti e del materiale vegetale, con particolare attenzione alle specie esotiche invasive;
copia degli atti autorizzativi e delle eventuali prescrizioni ottemperate.

10. In conclusione

Il DNSH è anche, e soprattutto, il rispetto di tutte le norme ambientali applicabili. La scheda tecnica elenca i requisiti tipici di una categoria di interventi, ma non conosce il luogo in cui si interviene. Il luogo, però, porta con sé le sue norme: Natura 2000, aree protette, tutela delle specie, vincoli forestali e paesaggistici.

Una check-list compilata bene su un intervento che ignora queste norme non rispetta il principio “non arrecare un danno significativo”. Lo rispetta solo sulla carta. E il rischio di scoprirlo tardi è più alto proprio negli interventi piccoli, quelli di “tanto è solo un restauro”.

Riferimenti normativi principali

Regolamento (UE) 2020/852, art. 17; Regolamento Delegato (UE) 2021/2139, Allegato I, Appendice D
Regolamento (UE) 2021/241; Orientamenti tecnici DNSH 2021/C 58/01 e C/2023/111
Guida operativa DNSH (Circolare RGS n. 32/2021 e successivi aggiornamenti) – Scheda 2
Direttiva 92/43/CEE “Habitat”, artt. 6 e 12; Direttiva 2009/147/CE “Uccelli”
DPR 357/1997, artt. 5 e 8 (come modificato dal DPR 120/2003)
Linee guida nazionali per la Valutazione di Incidenza – Intesa Stato-Regioni 28/11/2019 (GU n. 303 del 28/12/2019)
Commissione europea, C(2018) 7621 – Gestione dei siti Natura 2000, disposizioni dell’art. 6 della Direttiva Habitat
L. 394/1991 (aree protette); L. 157/1992 (fauna selvatica)
Reg. (UE) 1143/2014 e D.Lgs. 230/2017 (specie esotiche invasive)
D.Lgs. 34/2018 (Testo unico foreste e filiere forestali); R.D.L. 3267/1923
D.Lgs. 42/2004, artt. 21, 142, 146, 149; DPR 31/2017
Normativa regionale di recepimento delle Linee guida VIncA, leggi regionali su aree protette e foreste